2、立足審批與管理并重 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向 提升依法行政水平的有力依據(jù)

  《實(shí)施細(xì)則（試行）》施行以來(lái)，因存在部分規(guī)定缺失或含義不明確、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，基層在實(shí)踐中會(huì)遇到審批和執(zhí)法依據(jù)不明確、不充分的情況。例如，停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、持證人擅自停業(yè)發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)公告的內(nèi)容和法律后果等情形規(guī)定不夠明確，不予延續(xù)的具體情形有哪些等不夠明確，給基層行政許可審批帶來(lái)困擾，客觀上也存在潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

  此外，部分行政相對(duì)人不規(guī)范申辦煙草專賣許可證、不配合煙草專賣管理部門實(shí)地核查、超核定許可范圍經(jīng)營(yíng)、部分涉嫌違法經(jīng)營(yíng)煙草專賣品的持證人通過(guò)歇業(yè)來(lái)規(guī)避取消經(jīng)營(yíng)資格處罰等行為，在擾亂市場(chǎng)秩序的同時(shí)，也給煙草專賣管理部門規(guī)范實(shí)施行政許可、公平公正監(jiān)管造成一定困難。

  面對(duì)這些問(wèn)題，迫切需要補(bǔ)充完善相關(guān)制度規(guī)范作為基層專賣管理人員的許可證審批和監(jiān)管依據(jù)。

  修訂后的《實(shí)施細(xì)則》第四十二條、四十三條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類許可證和煙草專賣零售許可證不予延續(xù)的情形；第六十四條明確了屬于停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的三種情形；第六十五條規(guī)定了發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)持證人擅自停業(yè)公告的內(nèi)容和法律后果；第二十四條明確規(guī)定對(duì)涉嫌違法經(jīng)營(yíng)煙草專賣品已被立案調(diào)查、尚未結(jié)案的，可以中止辦理其歇業(yè)申請(qǐng)；第三十九條增加了審批機(jī)關(guān)終止辦理的情形和可以視為申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的情形。  

  此次修訂《實(shí)施細(xì)則（試行）》的一個(gè)重要特點(diǎn)是堅(jiān)持開(kāi)門問(wèn)策、集思廣益。修訂工作啟動(dòng)后，國(guó)家局專賣監(jiān)督管理司先后三次向行業(yè)各級(jí)專賣管理部門收集有關(guān)意見(jiàn)和建議，充分保障了此次修訂工作的民主參與度和意見(jiàn)建議的廣泛代表性。基層專賣管理人員提出的增加不予發(fā)證的情形、規(guī)定申請(qǐng)停業(yè)的期限起點(diǎn)、明確《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項(xiàng)規(guī)定的情形等意見(jiàn)，均被采納吸收進(jìn)《實(shí)施細(xì)則》。

  例如，《實(shí)施細(xì)則》第十九條規(guī)定了未領(lǐng)取煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草專賣品業(yè)務(wù)被追究刑事責(zé)任，在3年內(nèi)申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣零售許可證的，不予發(fā)證；第二十三條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類許可證持證人停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)3個(gè)月以上、煙草專賣零售許可證持證人停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)1個(gè)月以上的，應(yīng)當(dāng)提出停業(yè)申請(qǐng)；第五十七條、五十八條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類許可證持證人和煙草專賣零售許可證持證人屬于《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項(xiàng)規(guī)定的情形。 

  通過(guò)對(duì)行政許可工作中的薄弱環(huán)節(jié)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致梳理，《實(shí)施細(xì)則》完善了許可證管理各項(xiàng)制度，進(jìn)一步規(guī)范了許可依據(jù)、申請(qǐng)條件、辦理程序、監(jiān)管事項(xiàng)等內(nèi)容，通過(guò)推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提高依法行政能力和水平。

  3、加強(qiáng)合理布局管理 強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管 營(yíng)造健康有序市場(chǎng)環(huán)境的保障機(jī)制

  近年來(lái)，全國(guó)煙草專賣零售許可證數(shù)量增長(zhǎng)較快。為指導(dǎo)各地?zé)煵輰Ｙu局科學(xué)精準(zhǔn)制定零售點(diǎn)合理布局方案，保持零售戶數(shù)量合理穩(wěn)定，防止零售戶無(wú)序過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，《實(shí)施細(xì)則》新增了四條與零售點(diǎn)合理布局管理有關(guān)的條文，將該方面的要求加以明確。

  1） 《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃的制定要求、布局方法、放寬限制的情形和合理布局的適用規(guī)則，明確提出了“組合運(yùn)用數(shù)量、間距和其他符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、科學(xué)合理的布局模式”“堅(jiān)持零售戶總量與煙草制品消費(fèi)需求相適應(yīng)”等要求，明確規(guī)定了三類可以放寬數(shù)量、間距要求的情形，允許各地?zé)煵輰Ｙu局視當(dāng)?shù)貙?shí)際自行決定是否放寬以及放寬的幅度，并規(guī)定了經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的安全要求和中小學(xué)、幼兒園周圍的限制規(guī)定等不得放寬。

  2）《實(shí)施細(xì)則》堅(jiān)持審批與監(jiān)管兼顧，既符合上位法的規(guī)定又解決實(shí)際問(wèn)題。《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步細(xì)化許可證后續(xù)監(jiān)管，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的利用自動(dòng)售貨機(jī)以外的自動(dòng)售貨形式銷售煙草制品以及將煙草制品作為兌換禮品或抓娃娃機(jī)抓取獎(jiǎng)品的現(xiàn)象，明確規(guī)定“利用自動(dòng)售貨機(jī)或者其他自動(dòng)售貨形式，銷售或變相銷售煙草制品的”，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

  3）同時(shí)，針對(duì)司法實(shí)踐中存在的“非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品數(shù)額在5萬(wàn)元以上或者違法所得數(shù)額在2萬(wàn)元以上或者非法經(jīng)營(yíng)卷煙20萬(wàn)支以上，未被追究刑事責(zé)任的”情形，《實(shí)施細(xì)則》也將其納入責(zé)令停業(yè)整頓直至取消經(jīng)營(yíng)資格和不予延續(xù)的細(xì)化情形中。《實(shí)施細(xì)則》還將“煙草專賣零售許可證持證人營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷的”作為注銷許可證的情形之一，通過(guò)科學(xué)細(xì)化監(jiān)管措施，進(jìn)一步健全市場(chǎng)退出機(jī)制，維護(hù)進(jìn)退有序的卷煙經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)環(huán)境。

  4）結(jié)合新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，《實(shí)施細(xì)則》增加了幼兒園周圍不得核發(fā)煙草專賣零售許可證的規(guī)定。同時(shí)，第五十條規(guī)定，“煙草專賣零售許可證的持證人不得向未成年人銷售煙草制品，對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件”，對(duì)保護(hù)未成年人合法權(quán)益作出明確要求。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于“期間”和“書(shū)面”的規(guī)定，《實(shí)施細(xì)則》第七十七條、七十八條分別對(duì)“期間”和“書(shū)面”進(jìn)行了規(guī)定。

  束之有繩，約之有度。《實(shí)施細(xì)則》的修訂，對(duì)于持續(xù)提升依法行政的公信力、執(zhí)行力和服務(wù)水平具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，對(duì)于提高行業(yè)制度體系的合法性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、完備性、適用性具有重要意義，為推動(dòng)行業(yè)依法行政向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。